Guvernul vrea să schimbe din temelii administraţia publică, după alegerile locale. Trei scenarii pentru relaţia între decizia politică şi execuţia administrativă

Guvernul dorește să schimbe din temelii administraţia publică şi lansează o dezbatere despre cum ar trebui să fie aceasta. Pachetul de legi va fi gata în luna iunie, după alegerile locale. Sunt propuse trei scenarii de reformă a funcţiei publice, administraţiei publice centrale şi a celei locale.

Printre propuneri se află reînfiinţarea Institutului Naţional al Administraţiei, introducerea concursului naţional de intrare în sistem, recrutare apoi pe posturi, ca la instituţiile europene şi sistem de carieră cu trei grade, rotaţia pe posturi sensibile.

În acest sens, Guvernul propune spre dezbatere şi discuţie trei scenarii în modul în care să se poată redefini această relaţie între nivel de decizie politică şi nivelul de execuţie administrativă.

Primul scenariu presupune alăturarea subprefecţilor şi prefecţilor la categoria de demnitari şi, de la director general în jos, înalţi funcţionari şi funcţionari publici, recrutaţi strict pe criterii de competenţă şi obiectivitate.

“În primul scenariu vă propunem ca, pe lângă nivelul de demnitar, ministru şi secretar de stat, pe care îl avem în momentul de faţă, să integrăm în această categorie şi prefecţii şi subprefecţii care reprezintă guvernul în teritoriu. Asta ar însemna că prefecţii şi subprefecţii împreună cu miniştrii şi secretarii de stat vin împreună cu guvernul, pleacă împreună cu guvernul şi îşi asumă împreună programul de guvernare şi aplicarea programului de guvernare, atât la nivel de guvern, la nivel central, cât şi la nivel teritorial. Însă aceasta ar presupune, pentru memoria instituţională la nivelul prefecturilor, să avem secretari generali ai prefecturilor cu statut de înalt funcţionar public şi care să fie numiţi strict pe bază de competenţe, printr-o procedură administrativă şi atunci am avea nivelul prefectului cu responsabilitate politică executivă de aplicare a programului de guvernare şi administraţia, aparatul de lucru al prefectului, care ar porni de la nivel de secretar general şi unde recrutarea şi funcţionarea s-ar face strict pe baze profesionale şi de competenţă.

Totodată, în administraţia publică centrală, nivelul mai jos de secretar de stat, director general, director şi aşa mai departe, recrutarea s-ar face strict pe criterii profesionale, cu combinarea acestui sistem prin care avem, pe de o parte, pentru un post de director general, să spunem, o recrutare pe baza unei comisii de recrutare, care trece în revistă competenţele specifice pentru acel post, comisie de recrutare care ar propune apoi decidentului, demnitarului, o listă scurtă cu 2-3 nume de pe care să facă numirea finală. În felul acesta avem atât recrutarea pe baze profesioniste, cât luăm în considerare şi compatibilitatea dintre demnitarul care va lucra cu acel înalt funcţionar public şi care va avea un cuvânt de spus, dar un cuvânt de spus în mod clar, transparent, obiectiv şi strict pe baza acestui proces de recrutare obiectivă”, a explicat premierul Dacian Cioloş la Camera Deputaţilor.

Scenariul doi, în care s-a coborât cu numiri, cu asumare politică şi la nivel de director general şi director de deconcentrate, însă directorii generali şi directorii de deconcentrate ar rămâne funcţionari publici activi pe perioada pe care îşi asumă mandatul şi pasivi în restul perioadei, însă cu menţiunea că ei pot rămâne în corpul funcţionarilor, chiar dacă sunt pasivi, cu condiţia că o să continue programele de formare şi că dau anumite examene de competenţă periodice, o dată pe an sau la doi ani.

“Al doilea scenariu, care este puţin mai provocator, din acest punct de vedere al relaţiei cu nivelul de decizie politic şi nivelul administrativ, ar presupune o integrare a realităţii de facto în modul în care se face de facto şi real, în momentul de faţă, recrutarea de posturi de conducere, dar cu introducerea unor reguli clare, transparente şi obiective în acest proces. Şi asta ar prevede coborârea numirilor la nivel politic sau asumate de partidul care vine la guvernare, nu doar la nivelul miniştrilor, secretarilor de stat şi prefecţilor, dar şi la nivelul directorilor generali, ai conducătorilor de agenţii şi ai directorilor de deconcentrate. Deci, asta înseamnă că atât miniştrii, secretari de stat, cât şi prefecţii, care sunt demnitari, dar şi nivelul de director general, director de deconcentrate, vin şi pleacă odată cu guvernul şi întreg acest aparat îşi asumă politic aplicarea programului de guvernare. Cu diferenţa că pentru înalţii funcţionari publici, pentru nivelul de directori generali, directori de deconcentrate şi prefecţi, recrutarea s-ar face prin intrarea în sistem, în primul rând, deci nu s-ar putea recruta pe aceste posturi decât acei înalţi funcţionari care au dat un examen de intrare în sistem şi care odată intraţi în sistem pot să fie apoi recrutaţi pe bază de competenţă de către partidul sau coaliţia care vine la guvernare şi numiţi pe posturile respective. Şi, în felul acesta şi acest nivel şi-ar asuma în mod efectiv programul de guvernare. (…) directorul general, directorul de deconcentrate rămân în corpul funcţionarilor publici şi pe perioada în care nu sunt pe o funcţie executivă efectivă şi ei rămân într-un fel de rezervă de cadre pentru partidele care i-au numit, rămân în această rezervă de cadre cu condiţia că trec în continuare prin procesul de formare profesională şi de examene periodice, o dată pe an sau o dată la doi ani, pentru a putea rămâne cu statutul de funcţionar public.

Creăm în acest fel şi pentru partidele politice un corp de funcţionari care, în perioada în care nu execută o responsabilitate administrativă, pot să rămână la dispoziţia partidelor şi în felul acesta profesionalizăm şi partidele sau stimulăm crearea unui corp de profesionişti de expertiză în rândul partidelor, care pot ajuta partidele la elaborarea unor programe de guvernare mai bune, mai coerente, care să fie şi aplicabile, o dată ce partidul respectiv ajunge la guvernare”, a precizat premierul.

Al treilea scenariu, care este statu-quo-ul îmbunătăţit, adică nivel de ministru şi secretar de stat asumat politic şi, de acolo în jos, nivel de funcţionari recrutaţi strict pe bază de competenţe, fără asumare politică.

“Într-un al treilea scenariu ar fi vorba de un status îmbunătăţit, adică rămânem aşa cum este legislaţia în momentul de faţă, cu nivel politic la ministru şi secretar de stat şi, de la prefect, director general, în jos, rămân funcţionari, înalţi funcţionari în prima categorie şi, apoi, funcţionari publici. Însă aplicarea efectivă a legislaţiei actuale, care ar presupune că exercitări temporare ale unor funcţii de conducere ar fi eliminate şi am merge pe o întărire a corpului de înalţi funcţionari publici, din care să se facă aceste numiri pe posturi de conducere, strict pe criterii profesionale şi de competenţă”.

În ceea ce priveşte administraţia publică centrală, în pachetul de reformă se propune, în primul rând, o definire clară a mandatelor şi a responsabilităţilor la nivelul instituţiilor administraţiei publice centrale, o separare clară a procesului de elaborare de politici şi procesului de implementare a politicilor în cadrul instituţiilor centrale, o redifinire, în acest context, a rolului cabinetelor de miniştri şi de secretari de stat, care ar trebui să îşi asume un rol în această parte de elaborare a politicilor şi de urmărire a implementării, pentru a asigura urmărirea şi asumarea politică a implementării programului de guvernare, roluri clar definite pentru principalele instituţii care au funcţii intersectoriale în cadrul guvernului.

În ceea ce priveşte administraţia publică locală, a fost identificat ca problemă faptul că sunt multe localităţi de dimensiuni mici care nu reuşesc să îşi asigure, să îşi acopere cheltuielile de funcţionare şi să aibă resurse de finanţare pentru investiţii, programe de dezvoltare.

Şi în acest sens sunt propuse două variante:

În primul rând, fuziunea administrativă voluntară, acolo unde există această dorinţă la nivelul unor unităţi administrativ-teritoriale, să se creeze cadrul legal pentru ca această fuziune administrativă să se poată face, pe baza unor criterii simple, cum ar fi: populaţia, suprafaţa, distanţa faţă de centrul noii unităţi administrativ-teritoriale. Sunt propunese măsuri pentru îmbunătăţirea politicilor de investiţii locale, fiind propuse introducerea de standarde comune de calitate şi de selecţie a proiectelor de investiţii, indiferent din ce surse de finanţare provin, pentru mai multă coerenţă şi predictibilitate în utilizarea fondurilor publice.

Pachetul de legi propune să se continue procesul de descentralizare, care să se refere la acele funcţii prin a căror furnizare de către autorităţile locale se obţin beneficii pentru cetăţeni, şi la implementarea unor mecanisme de transparenţă şi de participare cetăţenească.

Declaraţiile premierului Dacian Cioloş la Camera Deputaţilor:

„Am identificat trei piloni principali pentru reforma administraţiei publice.

Este vorba de funcţia publică, pe de o parte, de definire a funcţiei publice, a statutului funcţionarului public, a modului în care se face recrutarea şi progresia în carieră a responsabilităţilor pe care le are funcţionarul public, apoi al doilea pilon e legat de administraţia publică centrală şi al treilea pilon legat de administraţia publică locală. Ne dorim să lansăm o dezbatere publică pe aceste subiecte, care să aibă loc în cursul lunii aprilie-mai, în aşa fel încât în iunie să fim în măsură să venim cu un pachet de propuneri legislative pe care să îl supunem discuţiei şi aprobării în Parlament.

Legat de funcţia publică, am constatat, aşa cum am văzut că şi mulţi dintre dumneavoastră au constatat, inclusiv public, politizarea excesivă şi netransparentă, şi de multe ori diletantă a administraţiei publice care a dus la instabilitate în funcţionarea administraţiei, cu reorganizări instituţionale şi cu modificări legislative frecvente, cu o legiferare ad-hoc, cu un exces de numiri temporare care duce la instabilitate în procesul decizional în administraţie. De exemplu, din 2008 şi până acum, Legea 188/1999 a statutului funcţionarului public a fost modificată de nu mai puţin de 22 de ori. Nu există totodată un sistem coerent şi motivant de dezvoltare a carierei în funcţia publică pe mai multe nivele. În momentul de faţă avem doar trei nivele de evoluţie în funcţia publică, ceea ce creează foarte repede o anumită aplatizare a motivării de progres în carieră. Pe de altă parte, sistemul de recrutare este excesiv de birocratic şi neperformant. Ştiţi că se bazează în mare parte pe memorie, pe capacitatea de a memora legi şi acte normative, şi nu atât pe capacitatea de sinteză, pe capacitatea analitică, pe competenţa în managment, în planificarea activităţii, ş.a.m.d.

În administraţia publică centrală, observăm multe suprapuneri şi neclarităţi ale mandatelor instituţiilor centrale, ministere, agenţii care odată cu modificări succesive de legislaţie îşi redefinesc obiectivele şi de multe ori ne întâlnim cu mai multe instituţii care asumă aceleaşi atribuţii. Organigramele, de cele mai multe ori, nu reflectă responsabilităţile pe care instituţiile respective le au, ci sunt de foarte multe ori mai ales instrumente de schimbare din funcţiile de conducere ale unor persoane. Vedem totodată calitatea slabă a politicilor publice, lipsa de coordonare şi de coerenţă în implementare, lipsa fundamentării adecvate pe bază de date şi de analize. Este vorba aici de notorietate şi calitatea slabă a cheltuielilor publice şi lipsa unei legături clare între rezultatele obţinute şi resursele care sunt utilizate. De cele mai multe ori, nu există analize de impact atunci când se orientează fonduri spre anumite linii bugetare şi nu există o corelare între obiectivele de politici publice asumate, sumele alocate şi performanţa la care ne aşteptăm la cheltuirea acestor fonduri publice. În administraţia centrală, în lipsa unor responsabilizări foarte clare, vedem un proces foarte greoi de asumare a deciziei, asta şi pentru că nu avem o separare clar definită a responsabilităţilor de demnitar sau de ales local, de funcţionar public sau de contractual şi, în lipsa acestor clarităţi, vedem pe paşapoartele de semnături de aprobare a unor decizii, semnături, dar, până la urmă, nimeni care să îşi asume o responsabilitate în luarea deciziei respective.

La nivelul administraţiei publice locale avem costuri foarte ridicate pentru a întreţine administraţii locale ale unor localităţi mici, care au o capacitate financiară şi instituţională slabă, cu consecinţe grave asupra dezvoltării economice locale. Astfel, peste 50% din comunele din România, în momentul de faţă, nu îşi pot acoperi cheltuielile de funcţionare cu propriile venituri pe care le pot degaja, ca să nu mai vorbim, apoi, de proiecte de investiţii pentru dezvoltare. Totodată, observăm o lipsă a ordonării strategiilor şi programelor de investiţii în infrastructura locală. Avem mai multe surse de finanţare, mai multe programe care, de cele mai multe ori, se suprapun în priorităţile pe care le finanţează sau chiar nu au priorităţi foarte clar definite de finanţare. Sistemul de transferuri de la stat este frecvent schimbat şi nu sprijină în mod durabil şi obiectiv cele mai sărace comunităţi locale. Aici, de multe ori, fondul de rezervă la guvernului este un instrument principal de reechilibrare, dar nu pe criterii obiective, a nevoilor de finanţare a diferitelor colectivităţi locale care sunt, pornind de la aceste observaţii, principalele coordonate ale reformei administraţiei publice pe care o propunem.

În ceea ce priveşte funcţia publică, ne propunem, în primul rând, o transparentizare a relaţiei administraţiei publice cu nivelul politic, o creştere a profesionalismului resurselor umane şi, din această perspectivă, vedem şi procesul de depolitizare. Depolitizare nu atât printr-o scădere a rolului politicului care rămâne determinant în modul în care administraţia publică îşi face treaba, pentru că administraţia publică trebuie să aplice programe de guvernare, dar avem nevoie mai ales de o transparentizare şi o clarificare a relaţiei între nivelul politic decizional şi administraţia publică. Ne dorim totodată o definire a unui mod de funcţionare clar a administraţiei, prin eliminarea excepţiilor şi a derogărilor de la reguli, care fac imprevizibile, de cele mai multe ori, deciziile. Apoi, o consolidare a unor politici publice bazate în primul rând pe rezultate şi, în acelaşi timp cu reforma administraţiei, dincolo de lupta anticorupţie, să insistăm mai mult pe prevenţia anticorupţiei prin claritate şi transparenţă. La aceste ţinte putem ajunge printr-o revizuire a modului de funcţionare a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, astfel încât să vorbim de o gestiune mai eficientă şi mai clară a resurselor umane din administraţie. În acelaşi timp, ne gândim la o reînfiinţare a Institutului Naţional de Politici Publice, care să vină cu o politică de formare profesională, atât de formare a celor care vor să intre în sistem, dar, mai ales, pentru creşterea performanţei funcţionarilor prin formare continuă şi, totodată, pentru a ne asigura de obiectivitatea modului în care ANFP-ul îşi face treaba şi a procesului de recrutare, dar, mai ales, a procesului de modificare a legislaţiei care vizează administraţia publică atunci când este cazul.

Ne gândim să propunem crearea unui consiliu profesional sau de expertiză, care să funcţioneze pe lângă ANFP, care să reunească expertiză independentă şi obiectivă şi care să aibă rolul de a oferi expertiză şi puncte de vedere pe propunerile de modificare a legislaţiei, pe programele de recrutare, de analiză a nevoilor de funcţionari publici şi pe elaborarea programelor de formare pentru creşterea performanţei în administraţie. Deci, practic, am avea acest dipozitiv de pregătire a resurselor umane care ar include ANFP-ul pe de o parte, INA pe de altă parte, cu un rol redefinit, şi acest consiliu ştiinţific sau de expertiză, cu un rol în evaluarea şi avizarea politicii de resurse umane în administraţia publică.

Totodată, ne propunem un cadru de competenţe generale şi specifice, care să fie clar definite pentru toate funcţiile publice, atât cea de demnitar, cât şi cea de funcţionar public, dar şi cea de contractual. În momentul de faţă, în legislaţie, nu este foarte clar delimitată responsabilitatea unui funcţionar public, de exemplu, şi cea a unui contractual care, în mod normal, ar trebui să aibă sarcini foarte precise şi bine delimitate, şi acest cadru de competenţe generale, pe de o parte, dar şi competenţe specifice, ar permite şi o mai bună politică de recrutare a resurselor umane pentru a acoperi aceste competenţe bine definite.

Apoi, o relaţie între nivelul de salarizare şi gradul de motivare al funcţionarilor în exercitarea funcţiei publice, o relaţie directă între venit şi performanţa individuală. Apoi, un sistem de recrutare care să fie bazat, în primul rând, pe un concurs naţional pentru intrare în sistem, în aşa fel încât toţi funcţionarii publici să plece de la un nivel minim de competenţă generală, care să nu se bazeze mai ales pe memorie, aşa cum este cazul în momentul de faţă, ci să se bazeze pe anumite competenţe generale pe care oricare funcţionar trebuie să le aibă, legate de capacitate de înţelegere, capacitate de analiză, de sinteză, de cunoaştere a unor anumite domenii şi apoi, odată ce candidaţii au trecut de acest concurs naţional de intrare în sistem, ei să poată să fie recrutaţi pe baza unui proces de selecţie, în funcţie de profilul postului pe care ar urma să îl ocupe.

Organizarea sistemului de carieră, care ar urma să fie structurat pe mai mult de trei grade, în aşa fel încât să existe o motivare pe perioada carierei în funcţia publică de a evolua şi deci de a trece şi la diferite trepte de salarizare, în funcţie de acest progres în carieră, progres în carieră care să se bazeze nu doar pe vechime, ci şi pe competenţe şi abilităţi specifice care să poată să fie demonstrate. Deci, să existe posibilitatea de a progresa, fără neapărat de a aştepta un anumit număr de ani de vechime care să fie acumulaţi, pentru cei care dovedesc competenţă şi capacitate de asimilare profesională. Să aibă această posibilitate de evoluţie în carieră.

Ne propunem, totodată, să definim funcţii sensibile, mai ales la nivel de management, pentru care mandatul ar trebui să fie limitat în timp şi pentru care să introducem un sistem de rotire pe funcţii obligatoriu, în aşa fel încât, pe anumite posturi să nu se poată sta mai mult de patru-cinci ani.

Ne propunem să venim cu standarde de etică şi de integritate care să fie foarte clare pentru toţi funcţionarii. Delimitarea aceasta clară despre care vorbeam a nivelului până la care se poate coborî cu intervenţia politicului în numirea pe funcţii ne propunem să o facem pornind şi de la obiectivele pe care le urmărim, de fapt, în această reformă a administraţiei, care presupune, în primul rând, o eliminare a arbitrariului deciziei politice în aplicarea politicilor publice, dar şi o responsabilizare mai mare a funcţiilor de conducere din administrare în aplicarea programului de guvernare. Pentru că, practic, relaţia dintre politic şi administraţie ar trebui să fie definită în aşa fel încât obiectivul principal să fie acela de aplicare în mod coerent şi efectiv a programului de guvernare care, la rândul lui, ar trebui să aibă definite obiective foarte clare. Deci, practic, această relaţie între nivelul decizional politic la nivel de demnitar şi nivelul executiv al administraţiei ar trebui să fie canalizat spre aceleaşi obiective, şi atunci pornind de la această observaţie, principalul obiectiv pe care ni-l propunem este să eliminăm arbitrariul în această relaţie a nivelului politic cu nivelul executiv al administraţiei şi o claritate mai mare în această relaţionare.

Aceasta presupune, în primul rând, programe de guvernare care să fie coerente, apoi mecanisme de aplicare care să fie asumate şi transparente la nivelul guvernului şi al administraţiei publice. Pentru că pornim, de fapt, de la observaţia că sistemul democratic ca atare presupune, pe de o parte, partide politice, care să vină cu programe de guvernare consistente şi aplicabile şi responsabile, şi care sunt validate prin vot, şi apoi o administraţie publică în măsură să implementeze eficient programele de guvernare respective. Şi pornind de aici vă propunem spre dezbatere şi discuţie trei scenarii în modul în care putem redefini această relaţie între nivel de decizie politică şi nivelul de execuţie administrativă”.